ანტიკორუფციული ბიუროს ფუნქციური გადაჭარბება
27 მაისი, 2025ანტიკორუფიცული ბიუროსთვის უფლებამოსილებების გაზრდა 2024 წლის საპარლამენტო არჩევნების შემდეგ განსაკუთრებით გააქტიურდა. მას ჯერ „უცხოეთის აგენტების რეგისტრაციის აქტის“, ანუ ამერიკული FARA-ს ქართული ვერსიის კანონის აღსრულება,1 შემდეგ კი გრანტების შესახებ კანონის საფუძველზე მიღებული დაფინანსების შემოწმების უფლებები მიენიჭა.2 ამასთან, კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლის შესახებ კანონში დაემატა ჩანაწერი, რომლითაც საჭირო აღარ იქნება კანონის ცვლილება უფლებების დამატების შემთხვევაში: „ახორციელებს საქართველოს კანონმდებლობით განსაზღვრულ სხვა უფლებამოსილებებს“.3
საქართველოს ხელისუფლებას წლების განმავლობაში ადგილობრივი და საერთაშორისო ორგანიზაციები რეკომენდაციით მიმართავდნენ, რომ შეექმნა დამოუკიდებელი ანტიკორუფციული უწყება, რომელიც შეძლებდა ქვეყანაში მაღალი დონის კორუფციის პრევენციას, გამოვლენას და აღმოფხვრას. მათ შორის იყო ევროსაბჭოს კორუფციის წინაღმდეგ სახელმწიფოთა ჯგუფი (GRECO), რომელიც არაერთხელ მოუწოდებდა საქართველოს, განემტკიცებინა ინსტიტუციური ჩარჩო კორუფციასთან ბრძოლის კუთხით და შეექმნა უფრო ძლიერი დამოუკიდებელი ორგანო;4 ევროკავშირმა რეკომენდაციაში, რომელიც ეხებოდა საქართველოს ევროკავშირის კანდიდატის სტატუსის მინიჭების წინაპირობებს (2022 წელი), პირდაპირ მიუთითა ანტიკორუფციული არქიტექტურის გაძლიერებაზე;5 ეკონომიკური თანამშრომლობისა და განვითარების ორგანიზაციის ანტიკორუფციულმა ქსელმა (OECD/ACN) მონიტორინგის ანგარიშებში არაერთხელ გამოხატა საჭიროება, რომ საქართველოში უფრო ეფექტურ და დამოუკიდებელ ანტიკორუფციულ ორგანოს ემოქმედა.6
ამის საპასუხოდ, 2022 წლის ნოემბერში შეიქმნა ანტიკორუფციული ბიურო.7 მას მნიშვნელოვანი როლი უნდა შეესრულებინა ქვეყანაში ანტიკორუფციული გარემოს გაუმჯობესებაში, კერძოდ, მის უფლებამოსილებაში შევიდა ანტიკორუფციული პოლიტიკის დოკუმენტების შემუშავება,
ინტერესთა კონფლიქტის აღმოფხვრის, გამოვლენის და პრევენციის, საჯარო სამსახურში ეთიკის, კეთილსინდისიერებისა და ანგარიშვალდებულების საკითხებზე მუშაობა, თანამდებობის პირთა ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარაციების მონიტორინგი, მამხილებელთა დაცვა, პოლიტიკური ფინანსების მონიტორინგი, კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლის საკითხების შესახებ საზოგადოების ინფორმირებულობის გაზრდა.8
თუმცა საბოლოო ჯამში, ნაცვლად იმისა, რომ ბიურო დაკავებული იყოს ანტიკორუფციული პოლიტიკის გატარებით, რეალურად, სამოქალაქო სექტორის ზედამხედველ უწყებად გარდაიქმნა. თან ისე, რომ არც საკუთარი პირველადი ფუნქცია შეუსრულებია ეფექტიანად. საქართველო გამოეთიშა OECD-ის ანტიკორუფციული ქსელის (OECD/ACN) მონიტორინგის პროცესს.9 ღია მმართველობის პარტნიორობამ 2024 წლის ოქტომბერში შეაჩერა საქართველოს წევრობა.10 ქვეყანა კორუფციის აღქმის ინდექსის მიხედვით 2022 წლის შემდეგ სამი ქულით დაქვეითდა.11 2023 წლის 5 აპრილს, აშშ-ის სახელმწიფო დეპარტამენტმა სავიზო შეზღუდვები დაუწესა სამ მოქმედ და ერთ ყოფილ მოსამართლეს „მნიშვნელოვან კორუფციულ საქმიანობაში ჩართულობის გამო“.12
გარდა ამისა, საქართველოს დღემდე არ აქვს მიღებული ეროვნული ანტიკორუფციული სტრატეგია და სამოქმედო გეგმა, რომლის შემუშავების და პარლამენტისთვის წარდგენის პირდაპირი ვალდებულება სწორედ ბიუროს აქვს.
მნიშნელოვნად შემცირდა ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარაციების გამჭვირვალობა და მათი მონიტორინგის შედეგების შესახებ საზოგადოების ინფორმირება. 2024 წლის დეკემბრიდან დეკლარაციები პროაქტიულად ხელმისაწვდომი აღარ არის საზოგადოებისთვის.13 კანონმდებლობის მიხედვით თანამდებობის პირთა ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარაციების მონიტორინგის შედეგები ყოველი კალენდარული წლის ბოლოს პროაქტიულად უნდა გამოქვეყნდეს.14 თუმცა, ბიუროს მონიტორინგის ანგარიში 2024 წლის ბოლოსთვის არ გამოუქვეყნებია. საგულისხმოა, რომ ანტიკორუფციულმა ბიურომ 2023 წლის დეკლარაციების მონიტორინგის ანგარიში უწყების საქმიანობის ანგარიშში ნაწილობრივ ჩააინტეგრირა, სადაც შედეგები არასრული ერთი წლის მონიტორინგს შეეხებოდა და ამასთან მხოლოდ
ზოგადსტატისტიკური ინფორმაცია იყო მოცემული.15 მსგავსი მიდგომა განავითარა 2025 წელსაც. როდესაც, წინა წლის ანუ 2024 წლის მონიტორინგის შედეგები არა ცალკე ანგარიშად, დეტალურად და კანონის დაცვით წლის ბოლოს, არამედ გაერთიანებულ ანგარიშში ზოგადი სტატისტიკური მონაცემებით 2025 წლის გაზაფხულზე წარუდგინა პარლამენტს.16 აღსანიშნავია, რომ ეს ანგარიში ბიუროს ვებგვერდზე ანგარიშების ველში ხელმისაწვდომი არ არის.
ბიუროს მანდატში შედის პარტიების ფინანსური მონიტორინგი. თუმცა, ამ მონიტორინგს ბიურომ 2024 წლის საპარლამენტო არჩევნების წინასაარჩევნო პერიოდში, არამხოლოდ გაცხადებული პოლიტიკური მიზნის მქონე საარჩევნო სუბიექტები დაუქვემდებარა, არამედ არასამთავრობო ორგანიზაციებიც.17 მიუხედავად კანონში მკაფიოდ არსებული ჩანაწერისა უწყების დამოუკიდებლობის შესახებ, 2024 წლის 1-ელ ოქტომბერს პრემიერ-მინისტრის მოწოდების შემდეგ გაეუქმებინა ეს გადაწყვეტილება, ბიუროს უფროსმა მეორე დღესვე შეასრულა.18
ბიუროს დამოკიდებულებას პრემიერის აპარატთან, არამხოლოდ მისი რეალური ქმედებები, არამედ კანონმდებლობაც განამტკიცებს, რაც ერთ-ერთი მნიშვნელოვანი ასპექტია მისი როგორც მაღალი დონის კორუფციასთან არაეფექტურად და არაეფექტიანად მებრძოლი უწყების ჩასათვლელად ადგილობრივი და საერთაშორისო ორგანიზაციების მხრიდან. ვენეციის კომისია 2023 წლის დეკემბერში გამოქვეყნებულ მოსაზრებაში ნათლად აღნიშნავს, რომ ბიუროს ხელმძღვანელის დანიშვნა პრობლემური და დამოუკიდებლობისთვის არასაკმარისია. კერძოდ, „პრემიერ-მინისტრის გადაჭარბებულად ძლიერი გავლენა ანტიკორუფციული ბიუროს ხელმძღვანელის შერჩევასა და მისი უფლებამოსილების შეწყვეტაზე, ჩრდილს აყენებს მის დამოუკიდებლობას და მისი პოლიტიკური ნეიტრალიტეტის აღქმას, ასევე მის უნარს, სათანადოდ გაუმკლავდეს მაღალი დონის კორუფციას”.19 დამოუკიდებლობის პრობლემურობაზე საუბრობს GRECO მეხუთე რაუნდის შეფასების ანგარიშშიც.20
ასეთი „დამოუკიდებლობის“ სტანდარტი საკმარისი არ აღმოჩნდა. 2025 წლის აპრილში პარლამენტმა კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლის შესახებ კანონიდან ამოიღო ჩანაწერი, რომლის მიხედვით ანტიკორუფციული ბიუროს ხელმძღვანელობის კანდიდატების შესარჩევი კონკურსის წევრი უნდა ყოფილიყო არასამთავრობო ორგანიზაციის წარმომადგენელი.21 თუმცა, „ქართულმა ოცნებამ“ მსგავსი შემთხვევა ზოგად კონტექსტშიც დაამკვიდრა. ანუ, არასამთავრობო ორგანიზაციები, როგორც დემოკრატიული პროცესების ერთ-ერთი მნიშვნელოვანი ფიგურანტი, გადაწყვეტილებების მიღების პროცესიდან გააქრო და კანონმდებლობიდან ამოიღო ყველა ჩანაწერი, რომელიც მათ ჩართვას სავალდებულოდ მიიჩნევდა.22
შედეგად, ანტიკორუფციული ბიუროს ეფექტიანობა მისი თავდაპირველი ფუნქციების ნაწილში მნიშვნელოვნად მცირეა.
როგორც თავშივე აღინიშნა, ბიუროს 2025 წლის დასაწყისიდან რამდენიმე ფუნქცია დაემატა. ახალი ცვლილებებით, ანტიკორუფციული ბიურო ხდება „უცხოეთის აგენტების რეგისტრაციის აქტის“ კანონის ძირითადი აღმასრულებელი ორგანო. მისი უფლებამოსილებები მოიცავს: რეგისტრაციის პროცესის მართვას, დამატებითი ინფორმაციის, მათ შორის, პირადი მონაცემების მოთხოვნისა და შესწავლის უფლებას, დეკლარაციების წარდგენისა და მონიტორინგის პროცესების ზედამხედველობას, კანონის მოთხოვნების შეუსრულებლობის შემთხვევაში სანქციების გამოყენებას, რაც შეიძლება მოიცავდეს ჯარიმებს ან მიმართვას პროკურატურისთვის სისხლისსამართლებრივი დევნის დასაწყებად.23 რაც შეეხება „გრანტების შესახებ“ კანონში ცვლილებას, ანტიკორუფციული ბიურო ახორციელებს მონიტორინგს გრანტის თანხმობის გარეშე გაცემისა და მიღების შესახებ, რაც მოიცავს: პირების გამოკითხვას, ინფორმაციის მოთხოვნას, ადმინისტრაციული სახდელის დადებას და ა.შ.24
საერთაშორისო სტანდარტებით მიჩნეულია, რომ ანტიკორუფციული ორგანოები იქმნებიან საჯარო სექტორში კორუფციის აღსაკვეთად, პრევენციის მიზნით და ცნობიერების ასამაღლებლად, რაც თვისებრივად მოიცავს საჯარო სექტორში არსებულ ადამიანურ და ფინანსურ რესურსს და მათ არასათანადო გამოყენებას, როგორც საჯარო ისე კერძო სექტორის მხრიდან.25 ამას ადასტურებს გაეროს კორუფციის წინააღმდეგ კონვენციის (UNCAC) მე-6 და 36-ე მუხლები.26
მსგავსი ფუნქციური გადაჭარბება მიუღებელია და ვერ იქნება ბიუროს ლეგიტიმური მანდატის ნაწილი. ბიუროსთვის დამატებული ფუნქციები არ ეხება საჯარო სექტორში კორუფციული რისკების გამოვლენას და პრევენციას, არამედ მიზნად ისახავს სამოქალაქო საზოგადოების რეგულირებას და კონტროლს.
ავტორი: სალომე საღარაძე
1 საქართველოს კანონი „უცხოური აგენტების რეგისტრაციის აქტი“, საქართველოს პარლამენტი, ხელმისაწვდომია: https://info.parliament.ge/#law-drafting/30320, განახლებულია: 22.05.2025.
2 საქართველოს კანონი „გრანტების შესახებ“ საქართველოს კანონში ცვლილების შეტანის თაობაზე, 2025 წლის 16 აპრილი, საქართველოს საკანონმდებლო მაცნე, ხელმისაწვდომია: https://matsne.gov.ge/ka/document/view/6475816?publication=0, განახლებულია: 22.05.2025.
3 საქართველოს კანონი „კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლის შესახებ“ საქართველოს კანონში ცვლილების შეტანის თაობაზე, 2025 წლის 16 აპრილი, საქართველოს საკანონმდებლო მაცნე, ხელმისაწვდომია: https://matsne.gov.ge/ka/document/view/6474447?publication=0, განახლებულია: 22.05.2025.
4 GRECO-ს შეფასების მეოთხე რაუნდის ანგარიში, Corruption prevention in respect of members of parliament, judges and prosecutors; Compliance Report Georgia, 2019 წლის 2 ივლისი, ხელმისაწვდომია: https://rm.coe.int/fourth-evaluation-round-corruption-prevention-in-respect-of-members-of/168095529a, განახლებულია: 22.05.2025.
5 ევროკომისიის 2022 წლის 17 ივნისის მოსაზრება საქართველოს ევროკავშირში წევრობის განაცხადთან დაკავშირებით, ხელმისაწვდომია: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX%3A52022DC0405, განახლებულია: 22.05.2025.
6 OECD (2022), Anti-Corruption Reforms in Georgia: Pilot 5th Round of Monitoring Under the OECD Istanbul Anti-Corruption Action Plan, 2022 წლის 30 მაისი, ხელმისაწვდომია: https://doi.org/10.1787/d709c349-en, განახლებულია: 22.05.2025.
7 საქართველოს კანონი „საჯარო დაწესებულებაში ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციის შესახებ“ საქართველოს კანონში ცვლილების შეტანის თაობაზე, 2022 წლის 30 ნოემბერი, საქართველოს საკანონმდებლო მაცნე, ხელმისაწვდომია: https://matsne.gov.ge/ka/document/view/5625537?publication=0#DOCUMENT:1;, განახლებულია: 22.05.2025.
8 იქვე.
9 “საქართველო ერთადერთი ქვეყანაა, რომელმაც OECD/ACN-ის ანტიკორუფციული გარემოს შეფასებაზე უარი თქვა”, საქართველოს ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაცია, 2023 წლის 27 ივნისი, ხელმისაწვდომია: https://www.gyla.ge/post/georgia-is-the-sole-country-to-decline-participation-in-the-oecdacns-5th-monitoring-round, განახლებულია: 22.05.2025.
10 “Georgia Temporarily Suspended from the Open Government Partnership”, 2024 წლის 16 ოქტომბერი, Open Government Partnership (OGP), ხელმისაწვდომია: https://www.opengovpartnership.org/news/georgia-temporarily-suspended-from-the-open-government-partnership/, განახლებულია: 22.05.2025.
11 კორუფციის აღქმის ინდექსი, 2024, საერთაშორისო გამჭვირვალობა, ხელმისაწვდომია: https://www.transparency.org/en/cpi/2024/index/geo, განახლებულია: 22.05.2025.
12 „აშშ-ის სახელმწიფო დეპარტამენტმა „კორუფციის“ გამო 4 ქართველი მოსამართლე დაასანქცირა“, 2024 წლის 5 აპრილი, Civil.ge, ხელმისაწვდომია: https://civil.ge/ka/archives/536138, განახლებულია: 22.05.2025.
13 „უკვე ოთხი თვეა, საჯარო მოხელეების დეკლარაციები არ ქვეყნდება“, 2025 წლის 10 აპრილი, რადიო თავისუფლება, ხელმისაწვდომია: https://www.radiotavisupleba.ge/a/33374497.html, განახლებულია: 22.05.2025.
14 „კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-18 პრიმა მუხლის მე-7 პუნქტი.
15 ანტიკორუფციული ბიუროს 2023 წლის ანგარიში, ხელმისაწვდომია: https://acb.gov.ge/files/biuro/%E1%83%A1%E1%83%98%E1%83%90%E1%83%AE%E1%83%9A%E1%83%94%E1%83%94%E1%83%91%E1%83%98/report%202023.pdf
16 ანტიკორუფციული ბიუროს მიერ წარმოდგენილი ანტიკორუფციული ბიუროს საქმიანობის 2024 წლის ანგარიში, საქართველოს პარლამენტი, ხელმისაწვდომია: https://info.parliament.ge/#law-drafting/30505, განახლებულია: 22.05.2025.
17 „საქართველოს პარლამენტის 2024 წლის არჩევნების სადამკვირვებლო მისია“, 2025, გვ.110-111, საქართველოს ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაცია, ხელმისაწვდომია: https://admin.gyla.ge/uploads_script/publications/pdf/2024%20%E1%83%AC%E1%83%9A%E1%83%98%E1%83%A1%20%E1%83%A1%E1%83%90%E1%83%9E%E1%83%90%E1%83%A0%E1%83%9A%E1%83%90%E1%83%9B%E1%83%94%E1%83%9C%E1%83%A2%E1%83%9D%20%E1%83%90%E1%83%A0%E1%83%A9%E1%83%94%E1%83%95%E1%83%9C%E1%83%94%E1%83%91%E1%83%98%E1%83%A1%20%E1%83%A1%E1%83%90%E1%83%93%E1%83%90%E1%83%9B%E1%83%99%E1%83%95%E1%83%98%E1%83%A0%E1%83%95%E1%83%94%E1%83%91%E1%83%9A%E1%83%9D%20%E1%83%9B%E1%83%98%E1%83%A1%E1%83%98%E1%83%90.pdf.
18 იქვე.
19 CDL-AD(2023)046, Venice Commission, Georgia – Opinion on the provisions of the Law on the Fight Against Corruption concerning the Anti-Corruption Bureau, Strasbourg, 2023 წლის 18 დეკემბერი, გვ.8-9, ხელმისაწვდომია: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD%282023%29046-e, განახლებულია: 22.05.2025.
20 GRECO-ს შეფასების მეხუთე რაუნდის ანგარიში, კორუფციის პრევენცია და კეთილსინდისიერების ხელშეწყობა ცენტრალური ხელისუფლებისა (უმაღლესი აღმასრულებელი ფუნქციები) და სამართალდამცველ ორგანოებში, 2024 წლის 22 მარტი, ხელმისაწვდომია: https://rm.coe.int/cinquieme-cycle-d-evaluation-prevention-de-la-corruption-et-promotion-/1680b0d356, განახლებულია: 22.05.2025.
21 საქართველოს კანონი „კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლის შესახებ“ საქართველოს კანონში ცვლილების შეტანის თაობაზე, 2025 წლის 2 აპრილი, საქართველოს საკანონმდებლო მაცნე, ხელმისაწვდომია: https://matsne.gov.ge/ka/document/view/6457601?publication=0#DOCUMENT:1; განახლებულია: 22.05.2025.
22 2025 წლის 19 თებერვალს ინიციირებული კანონპროექტები, რეგისტრაციის ნომერი: 07-3/32/11, საქართველოს პარლამენტი, ხელმისაწვდომი: https://info.parliament.ge/#law-drafting/30344, განახლებულია: 22.05.2025.
23 საქართველოს კანონი „უცხოური აგენტების რეგისტრაციის აქტი“, საქართველოს პარლამენტი, ხელმისაწვდომია: https://info.parliament.ge/#law-drafting/30320, განახლებულია: 22.05.2025.
24 საქართველოს კანონი „გრანტების შესახებ“ საქართველოს კანონში ცვლილების შეტანის თაობაზე, 2025 წლის 16 აპრილი, საქართველოს საკანონმდებლო მაცნე, ხელმისაწვდომია: https://matsne.gov.ge/ka/document/view/6475816?publication=0, განახლებულია: 22.05.2025.
25 OECD, Specialised Anti-Corruption Institutions: Review of Models: Second Edition, OECD Publishing, Paris, 2013, ხელმისაწვდომია: https://doi.org/10.1787/9789264187207-en, განახლებულია: 22.05.2025.
26 United Nations Convention against Corruption, Adopted by the UN General Assembly: 31 October 2003, რატიფიცირებულია საქართველოს მიერ 2008 წლის 4 ნოემბერს.
გააზიარე:
